基层是社会的细胞，基层治理是国家治理的基石。习近平总书记指出：“基层强则国家强，基层安则天下安”。我们党始终重视基层建设，不断加强基层治理。研究总结我们党加强基层治理的探索与经验，有助于在新征程上加强基层治理体系和治理能力现代化建设，为续写社会长期稳定奇迹新篇章提供学理支撑。

新民主主义革命时期对新型基层治理的实践探索

认识和理解当代中国的基层治理，需要了解传统中国在基层社会治理方面的特点。我国自秦汉开始推行郡县制，中央政府可以一直管理到全国各个县。县以下的基层社会主要由建立在家庭和扩大家庭基础上的共同体所组成，大都实行自治，乡绅、年长者等在管理当地公共事务中发挥着重要作用。这种以血缘关系为纽带、建立在家族或宗族基础上的治理方式，有利于村民共同参与管理公共事务。

辛亥革命推翻了清朝政府，结束了在中国延续几千年的君主专制制度，传统中国的基层治理方式也随之瓦解。面对当时“一盘散沙”的状况，无数仁人志士尝试了各种方案，但都未能成功。其根本原因在于这些方案都脱离了人民群众，不能将中国广大的基层社会与整个国家连成一体，也未能建立起具有中国特色、适合中国国情、符合现代社会发展方向的新型基层治理体系。

我们党自成立之初就非常重视基层建设和基层治理。在新民主主义革命时期，毛泽东同志在江西省永新县三湾村对部队进行改编，将党的支部建在连上，推动党的组织向基层、向一线扎根，发挥战斗堡垒作用。随着革命深入开展，我们党开辟了农村包围城市、武装夺取政权的道路，在革命根据地的广大农村基层，建立党支部和基层组织体系，广泛联系农村、农民，在根据地实现了政权建设与基层社会的紧密联结，有效解决了“一盘散沙”的治理难题。

新中国成立后，我国建立起全新的基层治理体系

新中国成立后，我们党不断加强基层建设，为巩固新生政权、恢复和发展国民经济、推进社会主义建设发挥了积极作用。

在农村，我们党实行土地改革，废除了封建土地所有制，把土地分配给农民，提高了农民的经济地位、社会地位，同时加强基层党组织和村庄组织建设。1950年，政务院通过《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，规定乡和行政村并存，确立了农民在乡村事务中的主体地位。在城市，我们党推动建立居民委员会。1954年12月，全国人大常委会通过《城市居民委员会组织条例》，明确居民委员会是群众自治性的居民组织，主要任务包括动员居民响应政府号召并遵守法律、领导群众性的治安保卫工作、调解居民间的纠纷等。

这样一来，我们党在全国范围逐步建立起全新的基层治理体系，主要包括两个方面：一是基层党组织建设，即在农村和城市基层社区建立党小组或党支部；二是城乡居民自治组织建设，即村（居）民委员会。村民委员会在上级党组织领导下联系村里每一户家庭；居民委员会接受上级党组织领导，联系社区内每一户家庭和居住者。这一基层治理体系将党的领导与居民自治有机结合，将党的路线方针政策更加直接地传递给每一个居民，为现代国家政权打下了坚实的基层治理基础。

在中国这样一个人口规模巨大的社会，这一基层治理体系极大激发了广大人民群众参与国家建设的积极性，有利于实现动员群众、服务群众的目标。比如，新中国成立后不久我国开展的爱国卫生运动，就充分检验了这一基层治理体系的动员性和高效性。通过基层治理体系，组织动员人民群众清除垃圾、疏通沟渠、填平洼地、改善饮水、合理处理粪便、捕鼠、灭蝇等；大力进行卫生宣传教育，普遍提倡勤洗衣、勤洗澡、不喝生水、不吃生菜生肉、不随地吐痰便溺等良好的个人卫生习惯；等等。这些措施广泛宣传了卫生知识，纠正了不卫生、不文明行为，有效控制了传染病流行，大大降低了我国初生婴儿死亡率，提高了人均预期寿命。20世纪60年代初，浙江枫桥干部群众创造了依靠群众就地化解矛盾的“枫桥经验”，成为我国基层社会治理的“金字招牌”。

改革开放后，基层治理创新不断激发社会活力

党的十一届三中全会以后，我们党团结带领人民解放思想、锐意进取，创造了改革开放和社会主义现代化建设的伟大成就，实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的历史性转变。

社会主义市场经济体制的建立和完善，极大激发了经济发展与社会进步的活力，社会流动规模扩大、速度加快，社会群体日益多元、利益诉求更加丰富，人民群众参与社会建设的机会更加丰富、自治的积极性日益提高。适应这一变化，我们党与时俱进推动基层治理体制机制改革与创新。1993年，党的十四届三中全会提出“加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序”；2004年，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；2006年，党的十六届六中全会作出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求“完善社会管理、增强社会创造活力”……这为加强和改进基层治理指明了正确方向。制定并颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等，为基层治理提供了法治保障。与此同时，我们党加快推进以改善民生为重点的社会建设，不断推进学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，促进社会和谐稳定。

新时代以来，基层治理现代化水平持续提升

党的十八届三中全会开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代，提出“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。从社会管理到社会治理，一字之别，反映了我们党对社会运行规律和治理规律认识的深化。2021年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出“推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”等部署要求。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引下，我国基层治理方式和手段不断创新，基层治理体系日益完善，基层治理能力不断增强，基层治理现代化水平持续提升，呈现出以下特征。

加强党的基层组织建设。办好中国的事情，关键在党。新中国成立后，我国之所以能够保持社会长期稳定，一个重要原因就在于我们党在基层社会都成立了基层党组织。基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”。加强基层党组织建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，有利于把党和国家的大政方针传达和落实到最基层，将整个国家和社会联结为一个整体；有利于在面对可能出现的利益分歧时，协调各方关系、优化资源配置、有效处理危机，发挥党组织在基层治理中的领导核心作用。

打造共建共治共享的治理格局。共建，即共同参与社会建设，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。共治，即共同参与社会治理，鼓励人民群众大胆探索、勇于创新，充分发挥群众在基层治理中的主体作用。共享，即共同享有治理成果，让基层治理的成效更多更公平惠及全体人民，在就业、教育、社保、医疗、养老、托幼、住房等领域持续增进民生福祉。打造共建共治共享的治理格局，是我们党尊重人民群众主体地位的生动体现。充分激发蕴藏在人民群众中的创造伟力，就有了应对风险挑战、不断开创事业发展新局面的不竭智慧和力量源泉。

推动治理重心下移。基层是社会的细胞，是由千千万万人民群众组成的。推动社会治理重心下移，有利于党和政府随时联系人民群众、了解人民群众、服务人民群众，切实为人民群众办实事。新时代以来，各地根据自身实际，通过下沉社会资源、管理权限、民生服务等，更好为人民群众提供精准化精细化服务。社区建设是基层治理的重要环节。完善社区基本公共服务供给，使社区成为多种便民服务有机集成和精准对接的平台，能够有效满足社区居民的差异化需要。

重视基层治理创新。我国幅员辽阔，各地自然资源禀赋不同，历史文化和发展状况不一，推进基层治理现代化不能“一刀切”，必须尊重当地人民群众的首创精神。新时代以来，各地在基层治理方面涌现出许多创新创造。比如，建立一站式办事大厅，建立社区长者食堂、公共图书馆、日间照料中心，等等。各地在实践中坚持和发展新时代“枫桥经验”，把治理与服务、治理与建设结合起来，因地制宜进行创新和探索，涌现出一批基层治理创新的优秀案例，基层治理展现新面貌、新气象。

新征程上加强基层治理，要从我们党百余年来的基层治理实践中汲取智慧，在理论上围绕完善党全面领导基层治理制度、加强基层政权治理能力建设、以人民为中心的发展思想在基层治理中的体现、健全基层群众自治制度、推进基层法治和德治建设、加强基层智慧治理能力建设等加强研究与探索，在实践中加强对各地坚持和发展新时代“枫桥经验”、推进基层治理创新的梳理、总结和提炼，为加强基层治理体系和治理能力现代化建设、将和谐稳定创建在基层提供智力支持和学理支撑。

（作者为清华大学社会科学学院教授）

《 人民日报 》（ 2023年12月11日 09 版）